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新型電信業務管制當以社會性管制為主
  • 來源:鈦媒體
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  • 日期:2013-6-16
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中國IDC圈6月14日報道:移動聯網的出現更加加速了整個電信業務行業的發展,市場需要什么樣的業務,應由用戶來選,管理層部門,在如何確保用戶隱私安全、規范市場運行等基本原則上,完善頂層制度設計就好。

微信、微博到底是不是電信業務?這些被傳統電信運營商視為洪水猛獸的移動互聯網應用到底應該如何監管?

中國的行業監管部門最近開始小心謹慎的尋找回答這個問題的方案——工信部近日發布《試辦新型電信業務管理辦法》(公開征求意見稿,以下簡稱管理辦法)。以備案管制的方式向新業務的創新伸出了有形之手。

但是對新型電信業務的管制如何在創新與公平之間兼顧平衡,則是決定管制政策能否成功的關鍵。

新型電信業務的界定因循傳統會造成管制的不確定性

工信部在管理辦法中對新型電信業務的界定是在《電信業務分類目錄》未列出的電信業務。

按照管理辦法的定義,有兩類新型電信業務:

1)新型的公共網絡基礎設施、公共數據傳送、基本話音通信服務

2)新型的電信與信息服務的新業務

這兩類的劃分是按照擁有基礎電信業務牌照或者增值電信業務牌照的不同以及是否建設基礎網絡或者利用基礎網絡提供服務的不同作為依據。

在完成基礎性的劃分之后,在對具體新型電信業務的認定上,還需要由電信管理部門根據國家產業政策進行相機選擇的判斷。

如此劃分,對行業管理部門來說,又會陷入先有雞還是先有蛋的境地:移動互聯網業務對傳統電信業務的替代性競爭,到底是不是應該納入基礎電信業務管制?沒有基礎電信業務牌照的運營商如果提供與傳統電信的話音和數據業務相同功用的增值業務,到底應該比照什么樣的標準進行管制?

這兩個基礎性的問題難以回答的根本癥結在于對業務的分類還是按照基礎電信網絡的所有權屬作為核心依據。

之所以傳統電信運營商需要進行嚴格的市場進入管制,除了電信網絡本身全程全網的自然技術特征之外,另一個重要原因是其規模龐大的基礎網絡建設和運營投資,以及漫長的投資回收周期。

所以全球的電信管制部門都設定了嚴格的基礎電信運營牌照發放制度。

但是隨著互聯網技術、移動互聯網應用以及智能終端的發展和普及,越來越多的廠商可以使用新的技術紅利,利用已經存在的優質的基礎電信網絡開展各種業務的創新。

在這個創新的過程中,一個重要的創新趨勢則是對傳統電信業務的替代創新。由于傳統電信運營商已經建設了高質量的基礎電信網絡,并且承擔著行業監管部門的嚴格網絡服務質量一致性管控。而新的互聯網廠商則無需承擔傳統電信運營商的網絡建設和運營成本,即使新創新的替代性競爭業務,在長期服務承諾和服務質量上,也不受到監管部門的管制。

所以這些替代性的新型業務在與傳統電信運營商競爭的時候,就面臨著低成本的優勢。

傳統電信公司面臨著輕資產的互聯網公司的替代性業務競爭,比如前一段時間抄的沸沸揚揚的微信收費之爭,本質上是電信運營商意識到傳統語音和數據業務可能會受到微信這樣的業務沖擊,而自身囿于體制原因又沒有足夠的靈活性與互聯網公司展開直接的有優勢的競爭。

顯然,依然按照牌照與網絡所有權歸屬的不同,區分新型電信業務管制政策,就顯得不合時宜;蛘哒f并不能解決新型電信業務對傳統電信業務替代所帶來的紛爭。

筆者曾經提出,對新型電信業務界定要按照對用戶提供的最終服務形態和服務內容上來考慮,比如可以參考芬蘭電信管制當局對VoIP的認定,其認為Skype的Skype In和Skype Out具有通信服務特征,只要使用芬蘭電信網絡可以視為在芬蘭運營公用電信服務。并把Skype In納入監管范圍。

新型電信業務創新的公平管制需要一視同仁

在管理辦法中,基礎電信運營商要遵循平等、非歧視性、非排他性和協商一致原則為新型電信業務試辦者提供同等的新業務的程序、期限、價格等條件。

主要是為了防止基礎電信運營商抑制與自己的業務有競爭性的業務的試辦。從管理的角度,這是假設基礎電信運營商會利用自己的網絡或者業務的市場壟斷地位損害業務創新。

但是另一方面,如果缺少對新型電信業務試辦者的不公平競爭的管制,比如在價格競爭上采取免費的方式或者市場定價遠低于成本定價的方式,必然會是的基礎電信運營商與試辦者之間難以協商一致。

最終的結果必然是“與基礎電信業務經營者協商后不能達成一致的,可以申請電信管理機構予以協調!

如果政策的出發點是抑制基礎電信運營商的創新,那么這個制度設計是合理的,但是顯然這種初衷忽視了創新激勵的公平性。

我們知道,之所以互聯網廠商在業務創新上有更好的績效表現,很重要的原因是互聯網廠商受到來自行業監管部門更少的管制、更低的業務質量管理要求。例如同樣的互聯網業務,對電信運營商提供的,工信部就會受理來自客戶的投訴并會協調電信運營商處理,但是對互聯網企業則不會有這樣的運營成本存在。

更為關鍵的是,新型電信業務的創新,可能會對電信運營商的傳統電信業務產生直接性的替代,但是在核心業務功能上,新型電信業務如果并非把被替代的傳統電信業務功能作為核心,而只是作為吸引用戶的賣點之一,就像微信的免費語音服務。

在這種情況下,除非有強力的行政力量介入,否則很難再競爭雙方之間達成一致。

主要原因在于在面臨競爭時,傳統電信運營商和試辦者面臨不同的管制政策環境、運營成本,這種缺乏一致的管制政策是造成不公平市場競爭的關鍵。

這種管制的后果在于,如果處于市場壟斷地位的傳統電信運營商意識到很難再新型電信業務創新上與試辦者處于同等的競爭地位,那么它自然會采取技術和業務的競爭工具,阻礙試辦者開辦新的業務,并通過謀求與政策制定者的直接對話——即由政策制定者出面進行協調的方式換取時間或者其他利益交換。

顯然,這種拖延或者交換不會對試辦者帶來好處,更與管理辦法開宗明義所說的引導新型電信業務的發展初衷相違背。

移動互聯網時代新型業務管制需要向社會性管制轉變

筆者認為,當前行業管理部門對電信行業的管制還主要是停留在經濟管制的目標上,暨側重于通過管制提高效率,而對公平則傾注了較少的注意力。

電信和移動互聯網行業發展到今天,行業內部的經濟活力已經通過充分的市場競爭得以充分的釋放。因此,行業管理部門的管制應該從經濟性管制向社會管制轉變。

社會性管制,就需要行業管理部門管制當局更加注重社會和市場公平,而不是經濟效率。這主要是要發揮有形之手在應對市場失靈上的效力。社會性管制的本質是在基礎電信運營商和試辦者在面向用戶提供相同的服務時,既要面臨平等一致的政策環境,也是為了確保真正的用戶權益。

社會性管制的主要內容筆者認為需要側重于業務質量的管制、市場公平競爭的底線、普遍服務承諾長期機制、信息安全、用戶隱私保護、廠商與用戶之間信息不對稱等社會性目標的管制。

結束語:新型業務試辦更需要管制理念試辦

移動互聯網的出現正在顛覆傳統電信產業,一些行業邊界開始消融,如果固守老思路老觀念,顯然會成為時代的落伍者。行業管理部門積極的開始介入新的業務管理,對于規范行業發展促進有序競爭,提高社會福利是一個好消息。更進一步,隨著新業務的出現,管制理念和制度的創新恐怕更為迫切,尤其是以促進公平為主的社會性管制理念,就更為重要。

畢竟,市場需要什么樣的業務,是由用戶說了算,管理層無需操心太多,但是在如何確保用戶隱私安全等基本權益上,則需要注重頂層制度設計,以遏制資本力量的不規矩之手。

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